Le marathon budgétaire français
Les débats sur les budgets français pour 2025 et 2026 ont, à ce stade, provoqué la chute de trois gouvernements. Dans l’impasse politique qui en résulte, certains observateurs parlent de crise institutionnelle, voire anticipent un risque d’effondrement du système politique. Le budget – comme chaque année depuis 1974 – est en déséquilibre : en 2024, le déficit public s’élevait à 5,8 % du PIB (soit 169,6 milliards d’euros), tandis que la dette publique atteignait 113 % du PIB (3 305 milliards d’euros). Il s’agit d’une hausse significative par rapport à 2023, où le déficit était de 5,4 % et le ratio dette/PIB de 109,8 %. Un énième président tente aujourd’hui de maîtriser les dépenses publiques françaises. Pourquoi le système de finances publiques a-t-il généré, précisément à ce moment, une crise aussi inhabituelle et multidimensionnelle ?
Après la Seconde Guerre mondiale, durant les trente glorieuses – période de forte croissance de l’économie mondiale –, la construction de l’État-providence français a profondément reconfiguré l’économie nationale. L’État, en tant que principal investisseur, est devenu le moteur de la modernisation. Le Commissariat général au Plan, présidé par Jean Monnet, identifiait des secteurs prioritaires et orientait l’investissement au moyen de plans successifs de six, puis quatre, puis cinq ans. L’essor économique amorcé au début des années 1950 a permis de mettre en place le système de sécurité sociale le plus développé d’Europe. Bien que la part des dépenses publiques dans le PIB ait diminué par rapport aux années 1950, elle s’élevait encore à 57 % du PIB en 2024, soit l’un des niveaux les plus élevés d’Europe.
Jusqu’à une période récente, l’environnement macroéconomique de ces dépenses élevées était nettement plus favorable. Dans l’après-guerre, la forte conjoncture mondiale tirée par les États-Unis permettait à l’État de réallouer sans difficulté l’essentiel de ses recettes au renforcement du filet de protection sociale. Dans les années 1970, la stagflation et l’inflation élevée contribuaient à éroder en termes réels le ratio d’endettement. Les années 1990 ont marqué un tournant progressif avec les critères de Maastricht. En acceptant les (largement non respectés) critères de stabilité, la France s’est certes engagée formellement à rétablir l’équilibre des finances publiques, mais, dans les faits, aucune réforme décisive de la structure des recettes et des dépenses n’a été menée jusqu’à la crise des dettes souveraines de 2009. La longue période de « monnaie bon marché » (2014–2021) a également desserré la contrainte qui pesait sur la France. Fin 2021, le rendement des obligations d’État françaises de long terme avoisinait 0,2 % ; des taux négatifs ou proches de zéro rendaient supportables des niveaux élevés de dépenses publiques.
Pourquoi ce qui “entrait dans les marges” hier pose-t-il problème aujourd’hui ?
Quatre facteurs interdépendants se conjuguent aujourd’hui pour accroître la pression sur l’élite politique française. Le premier est le changement de l’environnement de taux d’intérêt ; le deuxième est l’augmentation du stock de dette publique et du déficit budgétaire, indépendamment de la charge d’intérêts ; le troisième tient à la discipline budgétaire associée au Pacte de stabilité et de croissance de la zone euro ; le quatrième est la faiblesse du taux de croissance.
En 2025, le rendement des obligations d’État françaises à dix ans est revenu à son niveau de 2011, atteignant un plus haut depuis quatorze ans. Les taux sont passés d’environ 0 % à près de 3,45 %. Cette hausse a entraîné une augmentation drastique de la charge d’intérêts, problématique à deux égards. Premièrement, dans un système de refinancement « roulant », le stock de dette n’est renégocié qu’au fur et à mesure, sur plusieurs années. La France refinance chaque année plusieurs centaines de milliards d’euros de dette (en émettant de nouveaux titres à mesure que d’anciens arrivent à échéance) tout en émettant de nouveaux emprunts pour couvrir les déficits courants. Ces opérations se font désormais à des taux plus élevés, ce qui signifie qu’une part croissante de titres anciens, bon marché, est remplacée par des titres nouveaux, plus coûteux. Les obligations à faible coupon ne disparaissent qu’à échéance ; mais comme l’État français émet des montants très élevés chaque année, la « renchérissement » de la dette se diffuse rapidement. Ce n’est pas le volume du capital emprunté qui augmente, mais le coût de son service : l’an dernier, l’État français a consacré environ 59 milliards d’euros au paiement des intérêts. Avec la hausse des taux, la charge qui pèse sur le budget français peut croître de plusieurs milliards d’euros supplémentaires.
Deuxième facteur, qui accentue la pression sur les responsables politiques : l’augmentation de la charge d’intérêts se fait nécessairement au détriment d’autres postes de dépenses. Plus les intérêts absorbent de ressources, moins il reste de marges pour l’éducation, la santé, la défense, les baisses d’impôts, etc. Si le gouvernement ne compense pas cette évolution par des réductions de dépenses ou par des mesures de hausse des recettes, le déficit se creuse, ce qui implique davantage d’emprunts et, par ricochet, une charge d’intérêts accrue. C’est la logique classique du « piège des taux d’intérêt ». La Cour des comptes et les instances consultatives indépendantes appellent à une correction rapide : à défaut, la charge d’intérêts et le ratio d’endettement continueront de progresser.
Troisième facteur, le Pacte de stabilité et de croissance de la zone euro et les exigences de discipline budgétaire qui en découlent. En raison d’un déficit chronique élevé, la France fait actuellement l’objet d’une procédure de déficit excessif. En janvier 2025, le Conseil a adopté des recommandations assorties d’échéances, et, dans son « paquet de printemps », la Commission a réaffirmé la nécessité de corriger la trajectoire. Les agences de notation exercent une pression soutenue sur la France (elles l’ont d’ailleurs dégradée à l’automne 2025), en indiquant que l’absence de rééquilibrage des finances publiques se traduirait par de nouvelles dégradations de la note souveraine.
Le quatrième facteur est la faiblesse de la croissance. En 2024, la croissance du PIB français n’a été que de 1,1 %. Alors que l’année 2021, avec une expansion de 6,4 %, avait constitué un pic exceptionnel, la croissance s’est progressivement tassée au cours des années suivantes (2022–2024) pour revenir autour de 1 %. Cet environnement de faible croissance est l’une des principales sources de tension budgétaire : des tendances dégradées en matière de croissance et de productivité ne permettent pas de générer les ressources nécessaires au financement d’une dépense publique en hausse.
Quelles réponses ont été avancées à l’Assemblée nationale ?
Le gouvernement de Gabriel Attal, qui a quitté ses fonctions en 2024, avait élaboré son budget en concertation avec la Commission européenne, conformément au cadre budgétaire de la zone euro. Selon cette trajectoire, le déficit aurait pu, en principe, revenir au seuil de 3 % du PIB à l’horizon 2028. À l’heure actuelle, toutefois, le Conseil d’analyse économique (CAE), organe consultatif placé auprès du gouvernement, estime nécessaire un ajustement pluriannuel de l’ordre de 112 milliards d’euros et a identifié quelque 170 postes concrets. À la suite des élections législatives anticipées de l’été 2024, les partis politiques ont refusé d’approuver le budget. Dans un Parlement structuré en trois grands blocs, chaque force politique aborde la question de la réduction des dépenses à l’aune de ses propres priorités. La condition d’un retour à la stabilité politique et d’une sortie de l’impasse est la conclusion d’un compromis budgétaire ; la stabilité économique du pays dépendra du contenu de ce compromis. Au-delà de la pression politique, le facteur temps est lui aussi déterminant : la loi de finances doit être adoptée d’ici au 31 décembre 2025 afin que l’État conserve la capacité de financer son propre fonctionnement.
Le parti présidentiel, Renaissance, souhaite logiquement modifier le moins possible le projet de budget : il propose de réduire fortement la hausse prévue des dépenses, tout en évitant, autant que possible, des augmentations d’impôts du côté des recettes.
Les Républicains, qui ont soutenu l’exécutif centriste jusqu’au second gouvernement Lecornu, avancent le slogan « 0 % de hausse d’impôts, 100 % d’économies ». Leur préférence pour la réduction des dépenses et leur opposition aux hausses d’impôts en font un allié naturel du gouvernement.
Le programme des socialistes repose sur une répartition plus équitable de la charge fiscale : les contribuables les mieux dotés supporteraient un niveau de solidarité plus élevé que les plus modestes. La mesure emblématique de ce programme est la « taxe Zucman », dont ils espéraient plusieurs milliards d’euros de recettes supplémentaires. Affecté au financement des services publics, ce supplément de ressources était censé rendre plus supportables les réductions de dépenses à opérer dans d’autres domaines.
La France insoumise défend des paquets fiscaux fortement redistributifs (fondés sur le patrimoine et les dividendes) et propose aussi un alourdissement de la fiscalité des grandes entreprises technologiques (GAFAM). Depuis la chute du gouvernement Barnier, elle vote fréquemment avec le Rassemblement national sur certains points comme l’imposition des « superprofits ». Cette « alliance contre nature », selon l’expression des partis centristes, bloque toute mesure visant à réduire les dépenses. Le Rassemblement national est lui-même divisé : il a soutenu plusieurs amendements accroissant la charge fiscale pesant sur les entreprises. Si les deux partis dits « extrêmes » défendent des programmes distincts, ils poursuivent un objectif commun : affaiblir le gouvernement Lecornu et empêcher le recours à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution ou, si le gouvernement y recourt, provoquer sa chute. L’article 49.3 permet au gouvernement d’engager sa responsabilité devant l’Assemblée nationale sur un texte (par exemple la loi de finances) : si, dans un délai de 24 heures, aucune motion de censure n’est adoptée, le texte est réputé adopté sans vote.
Quel compromis se dessine après la première semaine ?
Les partis s’acheminent vers des négociations longues et difficiles. Les résultats de la première semaine sont très limités. À titre de geste envers le Parti socialiste, le gouvernement a accepté plusieurs mesures fiscales ad hoc visant les grandes entreprises (sur l’exit tax, le régime Dutreil, etc.), mais la proposition phare de la gauche, la taxe Zucman, n’a pas encore été intégrée au texte. Quelques corrections ciblées de nature sociale ont été adoptées – par exemple des ressources supplémentaires pour les collectivités locales, certains crédits d’impôt ciblés et des mesures concernant l’agriculture –, à chaque fois grâce à des majorités ponctuelles et transpartisanes. Les négociations se poursuivent entre les socialistes et les centristes, mais aucun « pacte » global n’a encore vu le jour.
L’article 47 de la Constitution française accorde au Parlement un délai de 70 jours pour adopter les lois de finances : 40 jours pour la première lecture à l’Assemblée nationale, 20 jours pour le Sénat et 10 jours pour la conciliation finale entre les deux chambres. Si aucun accord n’est trouvé dans ce délai, le gouvernement peut mettre en vigueur le texte initial du budget par voie d’ordonnance. Cette procédure n’a pas été utilisée depuis 1958.
Si, au 1er janvier 2026, la France ne dispose toujours pas d’un budget adopté, une autre option d’urgence demeure possible. Le Parlement peut adopter une loi spéciale (loi spéciale) autorisant l’État à continuer de percevoir les impôts et à ne financer que les dépenses nécessaires au fonctionnement courant des services publics, dans la limite des crédits de l’année précédente (les services votés). Aucun nouveau dispositif ne peut être engagé dans ce cadre. À la charnière de 2024 et 2025, ce régime transitoire est resté en vigueur pendant environ six semaines.
À l’heure actuelle, le débat à l’Assemblée nationale a été suspendu jusqu’au 12 novembre. Environ 2 300 amendements restent à examiner, alors que la chambre doit achever sa première lecture d’ici au 23 novembre. Cela accroît la probabilité d’un recours à l’article 49.3 (ou à l’article 47), en dépit de la promesse initiale du gouvernement de ne pas recourir à ces instruments.