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Zoltán Gálik | étude | 12/12/2025 |

Dans la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l’Union européenne, le principe de décision à l’unanimité, traditionnellement en vigueur, s’avère de plus en plus souvent être un obstacle. L’affaire de l’utilisation des avoirs étatiques russes gelés pour venir en aide à l’Ukraine en offre un exemple. La majorité des États membres soutient l’idée, mais, au cours des débats, plusieurs ont fait connaître une position contraire. En décembre 2025, la Commission européenne a présenté une proposition novatrice selon laquelle les États membres pourraient statuer sur la question à la majorité qualifiée plutôt qu’à l’unanimité. La présente analyse vise à interpréter la base juridique et les conséquences de ce nouveau mécanisme.

Historiquement, la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne a constitué le « bastion » le plus solide de la souveraineté des États membres : la prise de décision requiert, en principe, l’unanimité, et les rôles institutionnels de l’Union y sont délibérément limités (European Union, 2016). Dans ce domaine, l’intégration européenne s’est, historiquement, effectuée avec prudence, pas à pas, selon des procédures « spéciales » distinctes de la procédure législative ordinaire (Koutrakos, 2017). Toutefois, le prix de l’unanimité en PESC — en particulier en situation de crise—réside dans le risque de paralysie décisionnelle. L’unanimité crée une possibilité de veto : un seul État membre est en mesure de ralentir, d’édulcorer ou d’empêcher des actions communes. Dans un contexte de multiplication de la gestion des crises et des conflits, de politique de sanctions, de menaces hybrides et de contraintes « géopolitiques », ce risque fait l’objet d’une attention politique et institutionnelle croissante. La question ne relève pas d’un simple débat « d’efficacité » : il s’agit d’un dilemme constitutionnel et de base juridique, à savoir comment accroître la capacité d’action sans porter atteinte à l’ordre juridique de l’Union (en particulier, au principe d’attribution des compétences et à l’équilibre institutionnel) (De Baere et Van den Sanden, 2016).

La Commission—en raison de sa propre conception de son rôle et de la pratique institutionnelle qui s’est développée au cours des crises—cherche de plus en plus des voies juridiques qui ne résolvent pas l’exigence d’unanimité au sein de la PESC par une révision des traités, mais qui permettent, au moyen d’autres bases juridiques des traités existants et par le biais d’autres domaines d’action, d’adopter plus rapidement des mesures acceptables à la majorité qualifiée. Ces dernières années, les notions-clés en la matière sont devenues le « droit d’urgence de l’Union » (emergency law) ainsi que le recours créatif, mais juridiquement contesté, aux bases juridiques (Cinnirella, 2025 ; Mańko, 2025).

Unanimité et « flexibilité conventionnelle » dans la PESC

L’une des particularités de la PESC est qu’elle ne fonctionne pas selon la « méthode communautaire » classique. Le traité soumet la PESC à des procédures particulières : le Conseil européen et le Conseil y sont les acteurs principaux, les actes législatifs y sont expressément exclus, et la prise de décision y est, par défaut, unanime (European Union, 2016 : TUE, article 24, paragraphe 1, et article 31, paragraphe 1). Il en résulte également que le rôle d’initiative de la Commission et l’influence substantielle du Parlement européen y sont plus limités que dans les politiques fondées sur le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE ; en hongrois : EUMSZ).

L’article 31, paragraphe 1, du TUE confirme que les décisions du Conseil relevant du chapitre consacré à la PESC doivent être adoptées à l’unanimité, sauf disposition contraire du chapitre. Cette exigence confère en pratique un droit de veto à chaque État membre : tout pays peut empêcher une démarche commune de politique étrangère s’il la juge inacceptable. Il convient toutefois de relever qu’en pratique de l’Union, il existe une différence entre les notions d’unanimité et de consensus. La prise de décision à l’unanimité admet formellement l’abstention (c’est-à-dire qu’il n’est pas nécessaire que tous les États membres votent « oui » ; il suffit qu’aucun ne vote « non »), tandis que, dans la pratique, le consensus suppose l’accord intégral de tous les participants. Le Conseil européen recherche typiquement le consensus même lorsqu’un vote serait, en principe, possible ; dans la PESC, néanmoins, la règle demeure la décision à l’unanimité, et les exceptions sont peu nombreuses.

Un autre élément de cette spécificité réside dans le modèle juridictionnel. La PESC est à la fois de nature intergouvernementale et enchâssée dans un cadre juridique de l’Union. Dans les affaires PESC, la Cour (CJUE) ne peut intervenir que dans un cercle restreint, par exemple pour certaines affaires de sanctions ou pour des litiges relatifs à la compétence ou à la procédure.

L’unanimité n’est toutefois pas absolue, même en PESC. L’article 31 du TUE prévoit plusieurs instruments visant à assouplir la prise de décision.

Abstention constructive. L’abstention constructive permet à un État membre de déclarer formellement qu’il n’est pas tenu d’appliquer la décision, sans pour autant faire obstacle à son adoption (European Union, 2016 : TUE, article 31, paragraphe 1). Dans la littérature, cette méthode apparaît comme une solution « de second rang », car elle autorise une voie nationale distincte tout en permettant la réalisation d’une action commune (Wessel et Szép, 2022). En raison de ses doubles contraintes, les États membres y recourent toutefois relativement rarement. D’une part, une décision adoptée de cette manière entraîne des coûts réputationnels et de solidarité au titre du principe « nous ne l’assumons pas, mais nous laissons faire » ; d’autre part, en matière de sanctions, il est particulièrement incertain de savoir comment interpréter l’abstention au regard des règlements d’exécution fondés sur le TFUE (article 215 TFUE) liés à une décision PESC (Bartoloni, 2022).

Majorité qualifiée en PESC – exceptions et « passerelle ». L’article 31, paragraphe 2, du TUE énumère de manière exhaustive les cas dans lesquels le Conseil peut déroger à l’exigence d’unanimité :

a) Définition d’une action ou d’une position de l’Union sur la base d’une décision stratégique adoptée par le Conseil européen : si le Conseil européen—qui statue lui-même à l’unanimité—définit, en vertu de l’article 22, paragraphe 1, du traité, les intérêts et objectifs stratégiques de l’Union dans une affaire donnée, le Conseil peut adopter à la majorité qualifiée l’action concrète de l’Union élaborée sur cette base. Autrement dit, après l’orientation consensuelle des chefs d’État ou de gouvernement, la décision d’exécution n’exige pas à nouveau l’unanimité.

b) Définition d’une action ou d’une position de l’Union sur proposition du Haut Représentant, à la suite d’une demande du Conseil européen : si le Conseil européen—de sa propre initiative ou sur proposition du Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité—invite le Haut Représentant à élaborer une proposition de position ou d’action commune, le Conseil peut adopter cette proposition à la majorité qualifiée. Cette disposition permet au Conseil de mettre en œuvre plus souplement des besoins formulés au niveau politique le plus élevé.

c) Décisions relatives à la mise en œuvre d’une action de l’Union déjà adoptée : lorsque le Conseil a, antérieurement, adopté à l’unanimité une décision relative à une action ou à une position de l’Union (par exemple une stratégie commune ou une décision), les mesures d’exécution correspondantes—à savoir l’élaboration des détails, la mise à jour d’une liste de sanctions, etc.—peuvent être adoptées à la majorité qualifiée. Cette exception vise à éviter qu’une modification technique ne requière à nouveau l’accord complet (puisque la décision politique fondamentale a déjà été prise à l’unanimité). En pratique, les États membres ont recouru à cette possibilité : il est arrivé que le Conseil élargisse à la majorité qualifiée le cercle des personnes visées par une liste de sanctions après l’adoption consensuelle du cadre initial. Toutefois, si une question d’exécution devient ultérieurement politiquement sensible, les États membres ont tendance à s’en tenir à l’unanimité—ainsi, lors de l’entrée en vigueur du régime de sanctions en matière de droits de l’homme (le « régime Magnitsky européen »), la majorité qualifiée n’a finalement pas été utilisée, bien qu’elle ait été proposée (European Commission 2018 ; Pomorska et Wessel, 2021).

d) Nomination d’un représentant spécial de l’UE : en vertu de l’article 33 du TUE, l’Union peut nommer des représentants spéciaux pour certaines zones de crise ou questions thématiques. La nomination d’un tel représentant spécial peut également être décidée par le Conseil à la majorité qualifiée ; l’unanimité n’est pas requise. La justification pratique de cette exception tient au fait qu’il serait plus difficile d’obtenir l’accord total de tous les États membres pour des nominations, alors que la majorité qualifiée garantit un soutien de la très grande majorité.

Dans ces cas, le traité permet donc lui-même une dérogation à l’unanimité. Néanmoins, même ces possibilités limitées de recours à la majorité qualifiée sont assorties d’un frein important. L’article 31, paragraphe 2, du TUE comporte une clause dite de « frein d’urgence » : si, dans les cas pouvant être tranchés à la majorité qualifiée au titre de l’article 31, paragraphe 2, un État membre s’oppose à l’adoption à la majorité qualifiée pour des raisons nationales de politique dûment motivées et explicitées, aucun vote n’a lieu. Le Haut Représentant doit alors consulter l’État membre opposant en vue de trouver une solution ; si cela n’aboutit pas, le Conseil peut, à la majorité qualifiée, demander le renvoi de la question au Conseil européen, où l’unanimité s’applique. Autrement dit, lorsqu’un pays invoque un intérêt vital fondant son droit de veto, le recours à la majorité qualifiée est, en dernière instance, réorienté vers l’exigence d’unanimité au niveau des chefs d’État ou de gouvernement. Ce frein d’urgence garantit qu’en présence d’un intérêt national cardinal, un État membre ne puisse être simplement mis en minorité en matière de politique étrangère. Il convient toutefois de relever que l’activation de cette clause constitue un acte politiquement significatif—elle est rare, car le simple fait d’en brandir la possibilité incite déjà à la négociation et au compromis.

L’article 31, paragraphe 3, du TUE prévoit une habilitation générale (clause passerelle) pour les cas où les États membres seraient prêts à s’écarter plus largement du principe d’unanimité. Le fonctionnement constitutionnel et les limites des clauses passerelle sont analysés en détail par la doctrine (Böttner, 2016 ; Kotanidis, 2020). Il faut souligner que, dans la PESC, la voie menant à la majorité qualifiée requiert elle-même l’unanimité (activation de la passerelle). Ainsi, le Conseil européen peut, par une décision unanime, autoriser le Conseil à statuer à la majorité qualifiée dans certaines matières relevant de la PESC, à l’exception des décisions ayant des implications militaires ou de défense (European Union, 2016 : TUE, article 31, paragraphes 3 à 4).

L’usage de la passerelle peut être compris comme un mécanisme interne de réforme ne nécessitant pas de modification des traités : si tous les États membres en manifestent la volonté politique, il est possible, au plus haut niveau, d’autoriser un passage au vote majoritaire dans certains domaines. L’article 31, paragraphe 3, du TUE constitue une « passerelle lex specialis » pour la PESC (par opposition à la passerelle générale de l’article 48, paragraphe 7, du TUE). Cette possibilité n’a jamais été utilisée à ce jour : comme l’indique la doctrine, elle requiert le consentement unanime de tous les États membres, de sorte qu’il suffit qu’un seul s’y oppose pour qu’elle ne puisse entrer en vigueur (Wessel et Szép, 2022).

Dans la pratique, plusieurs États membres se sont jusqu’ici montrés nettement réservés quant à l’extension du vote à la majorité qualifiée en politique étrangère—en particulier ceux qui craignent que leurs intérêts nationaux ne soient lésés. Par exemple, la Commission Juncker a proposé, en 2018, d’introduire progressivement la majorité qualifiée, par le recours à la passerelle, dans trois domaines : les déclarations relatives aux droits de l’homme, la politique générale de sanctions de l’UE, et le lancement de missions civiles de gestion de crise (Blockmans, 2013). L’accueil des États membres a été froid : seuls sept pays d’Europe occidentale l’ont soutenue ouvertement, tandis que dix étaient sceptiques et dix s’y opposaient explicitement. Cet épisode montre à quel point l’utilisation de la passerelle est politiquement sensible. Dans le même temps, plusieurs États membres ont indiqué une ouverture prudente à l’égard du vote à la majorité qualifiée dans certains domaines, notamment en matière de sanctions et de prises de position sur les droits de l’homme (Wessel, 2020). Malgré ces évolutions, nous sommes encore loin d’un accord unanime pour activer la passerelle ; cette voie demeure donc une possibilité principalement théorique tant qu’au moins un État membre s’accroche à son droit de veto.

Coopération renforcée. Le mécanisme général de flexibilité des traités, la coopération renforcée, peut également s’appliquer en matière de politique étrangère, mais sous des contraintes spécifiques. La coopération renforcée (TUE, article 20, et TFUE, articles 326 à 334) consiste à permettre à un groupe d’États membres d’avancer dans un domaine où l’unanimité fait défaut : à l’initiative d’au moins neuf États membres, une coopération plus étroite peut être établie, non obligatoire pour les autres. Dans le domaine de la PESC, toutefois, la règle applicable est plus stricte : selon l’article 329, paragraphe 2, du TFUE, le lancement d’une telle coopération doit être autorisé à l’unanimité par le Conseil. Autrement dit, l’État membre qui resterait en dehors peut aussi opposer un veto. Cette exigence limite fortement l’instrument en pratique ; à ce jour, il n’a jamais été utilisé en matière de PESC. Théoriquement, si une telle coopération voyait le jour (par exemple une coalition d’États formant un front diplomatique ou de sanctions commun), les États participants pourraient décider entre eux—sur la base de l’article 333 du TFUE—de passer au vote à la majorité qualifiée dans le cadre de cette coopération (European Union, 2016 : TFUE, article 333). Les décisions adoptées ainsi ne lieraient que les participants. En outre, une telle coopération ne peut pas porter sur le domaine militaire ou de la défense (TUE, article 20, paragraphe 2). Tout cela signifie que la coopération renforcée constitue, en principe, une solution possible pour une « percée »—notamment si les États non participants acceptent de laisser les autres progresser en contrepartie de leur retrait. En réalité, cette méthode est peu applicable aux questions de politique étrangère les plus controversées, car elle est justement envisagée là où un ou deux États membres s’opposent rigidement à l’action commune ; ceux-ci donneraient difficilement une autorisation unanime à une coopération dont ils seraient exclus. De surcroît, la coopération renforcée ne fonctionnerait que dans des dossiers relativement consensuels (Blockmans, 2013).

La « nouvelle méthode » de la Commission : choisir une autre base juridique pour la prise de décision

Pour ces raisons, l’attention de la Commission et des États membres désireux de réformer le système se tourne de plus en plus vers des bases juridiques codifiées dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en dehors de la PESC / du traité sur l’Union européenne. Dans le TFUE, la prise de décision fonctionne d’emblée à la majorité qualifiée ; le veto d’un, voire de plusieurs États membres ne bloque pas la décision.

La proposition de la Commission présentée en décembre 2025 applique, en pratique, un contournement procédural et de source du droit pour neutraliser le droit de veto existant en matière de PESC. Plutôt que d’essayer d’adopter la décision en cause (l’utilisation des avoirs étatiques russes pour soutenir l’Ukraine) sous la forme d’une décision PESC classique (qui exigerait l’unanimité en vertu de l’article 31, paragraphe 1, du TUE), la Commission fonde le projet sur une base juridique tirée d’un autre chapitre des traités de l’Union, distinct de la politique étrangère. Autrement dit, la nouvelle méthode proposée par la Commission ne rompt pas l’unanimité dans le champ de la PESC ; elle choisit une autre base juridique pour adopter la décision.

En droit de l’Union, la base juridique d’un acte n’est pas une formalité technique, mais une question de portée constitutionnelle : elle détermine la procédure (majorité qualifiée ou unanimité), la participation institutionnelle (rôle du Parlement européen) et le respect des compétences institutionnelles (Eckes, 2016). Selon la doctrine classique de la Cour, la base juridique doit être choisie en fonction de l’objectif et du contenu de l’acte (« test du centre de gravité »), et il n’est pas permis de rechercher une base juridique plus avantageuse uniquement pour obtenir un bénéfice procédural (De Baere et Van den Sanden, 2016).

L’un des chemins possibles du choix de base juridique est l’article 122 du TFUE :

• Article 122, paragraphe 1 : le Conseil—sur proposition de la Commission—peut, dans un esprit de solidarité entre les États membres, décider, dans des circonstances exceptionnelles, des mesures appropriées à la situation économique ;
• Article 122, paragraphe 2 : en cas de difficultés graves dues à des événements exceptionnels, une assistance financière peut être accordée à un État membre.

C’est ici que se rejoignent les logiques « de politique étrangère » et « économique » : si la Commission parvient à justifier une mesure par un objectif de stabilité économique (par exemple la stabilité des marchés financiers, la réduction des risques budgétaires), le Conseil peut alors statuer rapidement à la majorité qualifiée, conformément à la règle générale, en contournant l’étroit goulot d’étranglement que constitue l’exigence d’unanimité en PESC.

Il faut mentionner en toute circonstance que, lorsque le Conseil adopte des mesures sur la base de l’article 122 dans le cadre d’une procédure accélérée, il le fait sans associer le Parlement européen à la prise de décision (même si le traité prévoit que le Parlement européen doit être informé), ce qui soulève des préoccupations de légitimité démocratique (Mańko, 2025).

Les avoirs russes / instruments de banque centrale et la « stabilité économique »

Le 3 décembre 2025, la Commission a présenté une proposition de règlement du Conseil fondée explicitement sur l’article 122, paragraphe 1, du TFUE, invoquant la nécessité de traiter « les graves difficultés économiques causées par les actions de la Russie ». Selon sa propre motivation, la proposition ne se substitue pas aux sanctions PESC, mais vise, à côté de celles-ci, avec un système d’objectifs distinct (stabilité économique de l’Union), à introduire des mesures d’urgence temporaires, tout en touchant aux actifs de la banque centrale russe et à la gestion des flux financiers associés (European Commission, 2025).

C’est dans ce type de configuration que la « rupture de l’unanimité en PESC » n’apparaît pas, en pratique, comme une réécriture par la Commission de l’article 31 du TUE, mais comme le placement, sur une base TFUE, d’une mesure de crise liée à un conflit de politique étrangère, légitimée néanmoins par des arguments de stabilité économique afin d’appliquer la procédure de majorité qualifiée.

L’élément le plus innovant de la proposition réside donc dans la procédure : le Conseil adopterait la décision à la majorité qualifiée, et non à l’unanimité. Selon la Commission, sur la base du droit de l’Union applicable (article 122 TFUE), le programme peut être lancé si, conformément à la règle générale de majorité qualifiée de l’UE (la « double majorité »), 55 % des États membres (actuellement 15 États membres), représentant au moins 65 % de la population de l’Union, l’approuvent. Formellement, il ne s’agirait donc pas d’une décision du Conseil des affaires étrangères au titre de l’article 31 du TUE, mais d’un règlement ou d’une décision du Conseil adopté(e) sur la base de l’article pertinent du TFUE—et, par conséquent, la majorité qualifiée s’y appliquerait de plein droit.

Les limites du « tour de passe-passe » juridique du changement de base

Le changement de base juridique soulève des objections à plusieurs égards.

1. La clause de délimitation (de non-affectation) de l’article 40 du TUE. L’article 40 du TUE dispose que la mise en œuvre de la PESC ne doit pas affecter l’application des procédures et l’étendue des pouvoirs des institutions prévues par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union au titre du TFUE, et inversement : l’exercice de ces compétences ne doit pas affecter la mise en œuvre de la PESC (European Union, 2016 : TUE, article 40). Concrètement, cela signifie que l’article 122 du TFUE ne peut pas servir à adopter, sous un « habillage économique », des décisions poursuivant en réalité des objectifs PESC (par exemple des décisions de sanctions de politique étrangère). L’article 40 du TUE est un « point de collision » constitutionnel : il autorise l’usage parallèle d’instruments, mais interdit de contourner la logique décisionnelle des traités.

2. Le contrôle juridictionnel du choix de base et le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne. Les litiges interinstitutionnels se cristallisent souvent sur la détermination de la base juridique. La Cour a, dans plusieurs affaires, souligné que la délimitation entre une base PESC et une base TFUE n’est pas une question purement formelle : l’enjeu porte sur la participation institutionnelle (par exemple l’information du Parlement européen) et le respect des compétences. Dans l’affaire Parlement européen c. Conseil (C-658/11), la Cour a, par exemple, rappelé, à propos d’un accord international comportant un volet PESC, l’importance des garanties procédurales et des spécificités de la PESC (Court of Justice of the European Union, 2014). La doctrine décrit cet espace comme un champ constitutionnel « post-Lisbonne » où le choix de base juridique détermine aussi les rapports de force institutionnels et le contrôle démocratique (De Baere et Van den Sanden, 2016).

3. Les limites d’application de l’article 122 : caractère exceptionnel, temporalité, proportionnalité. L’article 122 est traité par le droit et la pratique comme un fondement de droit de crise exceptionnel. Son utilisation suppose l’existence de circonstances particulières, et une critique récurrente tient au fait que l’exclusion du Parlement européen peut créer un déficit de légitimité. L’article 122 ne saurait donc constituer une habilitation générale pour « tout ce qui est géopolitiquement urgent » : il doit rester lié à une situation exceptionnelle et requérir des mesures opportunes et nécessaires, appréciables également au regard du principe de progressivité et du respect des droits fondamentaux. La Cour adopte aussi une interprétation restrictive des bases de droit de crise, y compris s’agissant de l’article 122, paragraphe 2 : dans l’arrêt Pringle, par exemple, cette base n’était pas appropriée pour fonder un mécanisme de stabilité permanent ; l’exception ne pouvait se pérenniser (Court of Justice of the European Union, 2012 ; Borger, 2013).

4. Sanctions – en raison du caractère « intégré » du régime PESC–TFUE, un contournement total n’est pas possible : La technique juridique du régime de sanctions de l’Union est elle-même « double » : la décision politique repose sur la PESC / l’article 29 du TUE, et l’exécution s’appuie souvent sur l’article 215 du TFUE. Ce régime intégré permet à la fois des mesures économiques rapides, directement applicables, tout en maintenant la logique d’unanimité de la décision politique en PESC (Bartoloni, 2022). La Cour traite également de manière différenciée le contrôle juridictionnel des sanctions ; dans l’affaire Rosneft (C-72/15), elle a indiqué que l’examen des constructions de sanctions PESC et la cohérence de l’ordre juridique de l’Union ne relèvent pas d’un espace politique « librement modelable » (Court of Justice of the European Union, 2017).

Il s’ensuit que la « solution » de la Commission fondée sur l’article 122 ne peut, au mieux, mettre en œuvre à la majorité qualifiée des mesures connexes de stabilité économique, mais ne saurait remplacer entièrement la logique d’unanimité des décisions politiques de sanctions en PESC.

Contrôle démocratique et équilibre institutionnel : le « contournement » du Parlement européen comme risque structurel

L’un des « coûts » de la base juridique de l’article 122 du TFUE est que le Parlement européen est formellement exclu de la prise de décision. Il ne s’agit pas seulement d’un enjeu politique ; cela suscite aussi un débat constitutionnel sur la mesure dans laquelle une prise de décision de type exécutif peut s’appliquer en situation de crise. C’est précisément pour atténuer cette situation que des garanties complémentaires, de nature non conventionnelle, se sont développées (par exemple des déclarations de supervision budgétaire, des règles de procédure internes du Parlement), visant à renforcer au moins ex post le rôle du Parlement (European Parliament Research Service, 2025).

Conclusion

La solution nouvelle recherchée par la Commission ne consiste pas à réécrire directement la logique conventionnelle de la PESC (seules une modification des traités ou l’activation de la passerelle de l’article 31, paragraphe 3, du TUE le permettraient), mais à user stratégiquement du choix de base juridique : placer, sur une base TFUE—typiquement l’article 122—des mesures liées à un conflit de politique étrangère, mais présentées comme poursuivant des objectifs de stabilité économique. La proposition de la Commission du 3 décembre 2025 illustre bien cette logique : elle encadre la proposition comme une mesure d’urgence visant la « stabilité économique » en parallèle des sanctions PESC (European Commission, 2025).

La marge de manœuvre demeure cependant juridiquement étroite. Le principe de délimitation de l’article 40 du TUE, le contrôle juridictionnel du choix de base, la nature exceptionnelle et temporaire de l’article 122 du TFUE, ainsi que le déficit de légitimité résultant de l’exclusion du Parlement européen constituent autant de limites, de sorte que la « rupture de l’unanimité en PESC » doit plutôt être comprise comme une solution temporaire. Elle ne remplace pas le canal décisionnel officiel de la PESC ; elle le contourne ou le complète, tout en ouvrant de nouveaux débats constitutionnels sur la gouvernance de crise de l’Union.

Si une interprétation extensive de l’article 122 du TFUE se pérennise, elle pourrait aboutir à une modification de facto des traités—sans processus de ratification—au détriment de la souveraineté des États membres.

Sources

• Bartoloni, M.E. (2022) ‘Simple Abstention and Constructive Abstention in the Context of International Economic Sanctions: Two Too Similar Sides of the Same Coin?’, European Papers – European Forum (Insight), 7(3), pp. 1121–1130. doi:10.15166/2499-8249/616. European Papers
• Blockmans, S. (2013) ‘Differentiation in CFSP’, Studia Diplomatica, 66(3), pp. 53–67. European Parliament
• Borger, V. (2013) ‘The ESM and the European Court’s Predicament in Pringle’, German Law Journal, 14(1), pp. 113–140. doi:10.1017/S2071832200001735. Cambridge University Press & Assessment
• Böttner, R. (2016) ‘The Treaty Amendment Procedures and the Relationship between Article 31(3) TEU and the General Bridging Clause of Article 48(7) TEU’, European Constitutional Law Review, 12(3), pp. 499–524. doi:10.1017/S1574019616000304.
• Cinnirella, C. (2025) ‘“Emergency Powers” of the European Union: An Inquiry on the Supranational Model’, European Papers, 10(3), pp. 525–553. doi:10.15166/2499-8249/844. European Papers
• Court of Justice of the European Union (2012) Pringle v Government of Ireland, Case C-370/12, Judgment of 27 November 2012, EU:C:2012:756.
• Court of Justice of the European Union (2014) European Parliament v Council, Case C-658/11, Judgment of 24 June 2014, EU:C:2014:2025.
• Court of Justice of the European Union (2017) Rosneft, Case C-72/15, Judgment of 28 March 2017, EU:C:2017:236.
• De Baere, G. and Van den Sanden, T. (2016) ‘Interinstitutional Gravity and Pirates of the Parliament on Stranger Tides: The Continued Constitutional Significance of the Choice of Legal Basis in Post-Lisbon External Action’, European Constitutional Law Review, 12(1), pp. 85–113. doi:10.1017/S1574019616000055.
• Eckes, C. (2016) ‘Common Foreign and Security Policy: The Consequences of the Court’s Extended Jurisdiction’, European Law Journal, 22(4), pp. 492–518. doi:10.1111/eulj.12183. Pure
• European Commission (2018) A stronger global actor: a more efficient decision-making for EU Common Foreign and Security Policy, COM(2018) 647 final, 12 September 2018.
• European Commission (2025) Proposal for a Council Regulation on emergency measures addressing the serious economic difficulties caused by Russia’s actions in the context of the war in Ukraine, COM(2025) 3501 final, Brussels, 3 December 2025. https://commission.europa.eu/document/download/65ec50b2-81dc-4e00-9e6f-a5ba75123c00_en
• European Parliament (2022) The implementation of Article 31 TEU and the use of Qualified Majority Voting: Towards a more effective Common Foreign and Security Policy? Study, PE 739.139, 24 November 2022. (Authors: Wessel, R.A. and Szép, V.). European Parliament
• European Parliament Research Service (2020) Kotanidis, S. Passerelle clauses in the EU Treaties: Opportunities for more flexible supranational decision-making, Study, PE 659.420, December 2020. European Parliament
• European Parliament Research Service (2025) Mańko, R. Legal bases in Article 122 TFEU: Tackling emergencies through executive acts, Briefing, PE 769.579, April 2025. EUR-Lex
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