Les mécanismes d’emprunt collectif de l’UE et le soutien financier à l’Ukraine par l’emprunt depuis 2022
RÉSUMÉ
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Depuis 2022, l’Union européenne a mobilisé, pour soutenir l’Ukraine, une ampleur financière et une panoplie d’instruments qui dépassent clairement sa pratique antérieure, plus étroitement fondée sur le « prêt-relais » (back-to-back) : l’ossature de l’effort repose sur une levée de fonds au niveau de l’UE par émissions obligataires communes, combinée à diverses solutions de garantie et de partage des charges.
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Le dispositif actuel de financement de l’Ukraine ne s’est pas formé « à partir de rien » ; il s’appuie sur les précédents forgés par la gestion des crises après 2010 (EFSF/ESM), puis par la période COVID (SURE) et NextGenerationEU. Ces expériences ont à la fois légitimé, sur le plan politique et juridique, et préparé techniquement le recours régulier de l’UE à un endettement de marché de grande ampleur.
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En 2022, les paquets d’AMF (assistance macrofinancière) de type urgence ont offert un financement souple, orienté vers la gestion de crise. En 2023, l’AMF+ a instauré un modèle de financement du fonctionnement budgétaire plus prévisible, fondé sur des décaissements mensuels, dont les caractéristiques essentielles étaient des maturités exceptionnellement longues et la prise en charge du coût des intérêts par l’UE.
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Pour 2024–2027, la Facilité pour l’Ukraine opère un basculement : de la stabilisation de court terme vers un cadre de moyen terme axé sur les réformes et l’investissement. Structurée en trois piliers, elle combine l’appui budgétaire/l’assistance macrofinancière, des incitations à la reconstruction et à l’investissement, ainsi que l’accompagnement de la préparation à l’adhésion, tout en conditionnant les décaissements à des jalons et à des indicateurs.
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L’élément commun, d’un point de vue d’économie politique, réside dans le partage du risque et de la charge : le coût de financement avantageux est assuré par la qualité de crédit de l’UE et par une présence d’émetteur unifiée, tandis que les risques sont rendus gérables grâce à un mélange de garanties budgétaires, de contributions des États membres et de mécanismes tampons.
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La bonification des intérêts et/ou la mise en place de prêts de facto sans intérêt (notamment en 2022–2023, et également dans des dispositifs ultérieurs) constitue une composante « implicite » de subvention : sur le plan de l’ingénierie financière, il s’agit toujours d’un prêt, mais une partie de la charge est transférée vers les États membres, ce qui réduit sensiblement la pression budgétaire immédiate pesant sur l’Ukraine.
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Dans la gestion des lignes de fracture politiques internes, la possibilité d’une participation différenciée a joué un rôle clé : lorsque l’unanimité ne peut être garantie, la coopération renforcée (UE24) peut institutionnaliser l’exemption des non-participants des garanties et des charges d’intérêt, au prix toutefois de coûts réputationnels et d’une perte d’influence.
- En définitive, le financement de l’Ukraine par l’UE est à la fois un outil de gestion de crise et un vecteur d’approfondissement de l’intégration. À court terme, tout dépend de la continuité des versements et de la crédibilité de la conditionnalité ; à moyen terme, de la trajectoire de remboursement et de refinancement (en particulier dans les années 2030) ; et à long terme, de la création de nouvelles ressources propres et de la soutenabilité de la coalition politique entre États membres — autant de facteurs qui détermineront si l’emprunt commun devient un instrument européen stable et durable.